当然，也要看到个体主义方法论以及理性人假定的局限性，针对它的批评是很多的，并且容易影响到科学逻辑的准确性。
所有的宪法都要完成组织国家（政府）的任务，所有的宪法都必须对权力配置的制度选择做出规定——权力的区分作为基本原理就是体现。[9] ……基本的思路就是将宪法真正当做法律，将实定宪法作为研究的对象并与价值的、政治的、历史的、社会的因素进行切割，主要运用规范解释的、概念的、逻辑的和体系化的思维去建构实施宪法的规则体系。
他认为，社会制度不是有意识的理性设计产物，试图有意识地对演化的社会秩序进行重新设计将极有可能带来更差的、甚至是灾难性的后果。宪法设计民主制度，并控制民主过程。[30]Vernon Van Dyke, Political Science: A Philosophical Analysis, Stanford: Stanford University Press,1960, p.23.[31]参见前注[7]，张千帆书，第41页。这三个层次表明宪法工程所欲解决的不同问题，或者说是宪法工程的不同面向，分别是民主制度化的过程、宪法设计与制度选择以及宪法如何确保民主的实现。新派宪法学者大多接受西方宪法学理论的洗礼，而老派宪法学者主要是受到苏俄国家法学的影响。
韩秀义：《中国宪法实施的三个面相——在政治宪法学、宪法社会学与规范宪法学之间》，载《开放时代》2012年第4期。它不强调宪法作为需要进行演绎推理的规范体系，而是分析其作为规则和程序的引导功能，以及作为动力机制的激励功能。易言之，订立、履行、变更、终止等明文规定的过程阶段，均有可能经历一段时间长短不等的情况变动、乃至于后续互动，才得以完成。
在此意义上而言，可以认为协议优先原则为并行禁止原则在协议订立之后的具体适用形式。行政行为概念体系中，学理上最为清晰的概念是单方行为，学界曾长期用以指代具体行政行为。[45]Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 2011, Rn. 775.[46]Vgl. Bauer, Verwaltungsvertraege, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann/Vosskuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, 2007,§36 Rn. 74.[47]Vgl. Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986,§69 S. 532 f.[48]Vgl. Ehlers/Puender, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2016,§31 Rn. 2.[49]例如《行政协议解释》规定，对于行政协议的订立、履行、变更、终止协议等行为，行政机关作出的意思表示构成行政行为，相对人作出的意思表示构成民事行为。质言之，双方形成一致的意思表示，不应亦无法被拆分为各方分别作出的意思表示。
[63] 蔡秀卿：《行政契约》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上册），五南图书出版公司 2000 年版，第 528 页。[23]江嘉琪：《我国台湾地区行政契约法制之建构与发展》，载《行政法学研究》2014 年第 1 期，第 86 页。
因此，应在行政协议与单方行为之间作出更为清晰的界分，而不应使两种行为方式趋于混同。该裁定认为，除新行政诉讼法中规定的情形外，行政协议争议还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。然而即便如此，司法实践中仍在基于分立说作出努力。[15] 参见应松年、朱维究编著：《行政法学总论》，工人出版社 1985 年版，第 262 页。
[75] 参见前注[53] ，最高人民法院行政审判庭编书，第 404 页。[18] 参见前注 ⑧，范扬书，第 166-172 页（单方行为）、第 193 页（合同行为）。[17] 参见［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，何意志校，商务印书馆 2021 年版，第 62-65 页、第 99 页以下。[13] 参见前注 ⑩，王珉灿主编书，第 99 页。
此问题的解决，亦有助于行政行为等相关概念的澄清以及行政行为概念体系的构建。如，刘宗德曾提出过行政处分与行政契约两者是否能够合并使用的问题，蔡秀卿亦曾追问：两者究竟属于何种关系？竞和并行（选择）关系？优劣补充关系或其他？新《行政诉讼法》颁行后，不少行政法学者倾向于强调行政协议的行政性，《行政协议解释》则明确规定行政机关可以单方行为方式介入行政协议。
那么时下诉讼制度中在某种程度上将行政协议视同为单方行为或认为可以从中拆分出单方行为的做法，无异直接转向了相反的另一方向，即将行政协议制度推向极端公法化之路。也就是说，应设定明确标准来区分依法与按照约定两种行为方式。
例如，闫尔宝认为，此规范变迁使得具体行政行为以及行政行为概念重新归于混沌状态。由于后者已被替代，因此不再能与前者并行存在，否则所谓替代就失去了存在的意义。基于该司法解释，行政机关在订立、履行、变更、解除协议等过程中，均可作出单方行为，不必受到协议约定的限制。对于相对人而言，貌似在订立行政协议可以获得某种平等地位，实则由于行政机关可以在行政协议与单方行为之间任意切换，从而被置于更为不利的地位。相应地，对于我国行政诉讼制度中究竟应采用何种概念界定方式的问题，也一直未形成共识。然而，无论特定情况下是否可以按照约定，行政机关均只能在两种行为方式之间选择其中之一，不能并行采用两种方式。
[10] 参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社 1983 年版，第 97-133 页，该部分执笔者为王名扬教授。如果把双方达成一致的意思表示予以拆分，则不仅行政机关一方的意思表示不能单独成立，相对人的意思表示亦无法独自成立。
具体而言，在两种行为方式均有可能时应以并行禁止为原则。这一表述上的区别，笔者认为并非偶然为之。
参见何海波：《行政诉讼法》（第 3 版），法律出版社 2022 年版，第 142-165 页。正如我国学界早期形成的阐述：一旦订立了行政合同，双方都应遵守，发生争议可以通过有关途径获得解决和处理。
但笔者认为至少就其中有关拆分公式的规定而言，与德国经验之间并无关联。亦有学者称之为将行政机关在行政协议项下的意思表示和行为与相对方的意思表示和行为割裂开来，单独看待继而‘具体行政行为化的倾向。基于上述分析，笔者认为以过程阶段来拆分行政协议，无法形成具有确定性的拆分方式，更不可能形成制度化的适用模式。简言之，所谓分立+拆分说，就是一方面将行政协议视为不同于单方行为的方式，另一方面又认为可以从行政协议中拆分出单方行为。
[11] 叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆 2019 年版，第 59 页。尤其是在确立分立说的早期阶段，学界对此形成的判断高度一致，并未出现不同的观点。
此外，如果单方行为可以不受限制地适用于行政协议之中，亦表明订立行政协议时所达成之双方意思表示一致，可以被行政机关以单方意思表示所取代。1991年颁布的《试行解释》第1条明确把具体行政行为解释为单方行为。
从事行政审判的法官中，也有很多持类似观点。如此设置，片面突出行政协议中的行政性，却忽视了其应有的协议性，不仅有违上述第27条的规定，亦不具备任何学理基础，亟待作出新的制度安排。
第16条中还基于单方行为的规范模式，对于相应的违法赔偿、合法补偿责任作出了明确规定。尤其是拆分公式的适用，使得二者之间的界分问题似乎重新陷入了混沌之中。因此，如果说分立说构成学理阐述之基本模式的话，后两种学说则是立足于司法实践形成的演变形式。这些表述均体现了协议优先原则。
否则无异于承认行政机关可以违背诚信原则。基于这样的制度安排，行政机关在此仅能基于协议约定作出单方行为，而不应置协议于不顾、另行依法作出单方行为。
学界居于主导地位的观点，可以说仍以分立说为基础。[71] 裁判文书网中近期持上述观点且作出了具体说理的行政裁定书有：最高人民法院（2019）最高法行申 318 号、最高人民法院（2019）最高法行申 13485 号、最高人民法院（2020）最高法行申 532 号、最高人民法院（2020）最高法行申3947 号、最高人民法院（2020）最高法行申 6850 号、最高人民法院（2020）最高法行申 7100 号、最高人民法院（2020）最高法行申 12645 号、最高人民法院（2020）最高法行申 12893 号、最高人民法院（2020）最高法行申 13635 号、最高人民法院（2021）最高法行申 271 号等。
行政协议中的具体约定，似乎并不能对单方行为的适用构成限制。在此情况下，行政机关仍可在两种行为方式之间进行任意切换，所谓分立说亦无法真正确立。
